【实证翻译】养老金改革之后：导航中国的“第三轨”

导读

现今我们面对的养老保险制度，可说是1990年代改革下的产物。在这次改革前，城市央企、省级、市级国有企业，以及其他形式就业的群体，都分别处于不同的养老金管理系统当中。然而中央政府统一管理系统的尝试，却是以巨大的社会变故为背景的——不同地域的经济条件各走极端、各种所有制形式的企业面对不同命运，使各地的地方政府各自有不同考虑。时至今日，各地养老金稳健程度不一的问题，依然是养老保险体制的难题。

Mark W. Frazier 多年来观察中国养老金制度的变化。2004年发布的这篇论文，透过与官员访谈，纪录了养老金系统“统一”和“放权”之间微妙的张力。具体而言，省级和市级政府保留了多少权力，还是要走到各地的改革过程里看。然而 Frazier 这篇概览式的文章绝对可作为一个探究的起点。

关键词：社保

译者：小凯

校对：泡芙

正文

原文：After pension reform: Navigating the “Third Rail” in China

作者：Mark W. Frazier

发表： 2004 年

发展中国家和转型期经济体养老金改革的研究往往认为，国家有能力实施雄心勃勃且复杂的养老金制度改革，为退休人员提供养老收入。本文解释了中国养老金管理碎片化、分散化模式是养老金改革的意外后果。计划经济时代遗留下来的政策问题、改革时期的委托代理问题以及针对养老金的抗议的威胁，使得城市政府在很大程度上控制了养老金的管理。因此，中央政府成功地实现了养老金改革的政策目标，却未能获得对养老金基金的行政控制权。

导言

20世纪90年代初，中国政府颁布了一系列雄心勃勃的养老金条例，旨在减少国家作为养老金收入提供者的角色。中共的目标是为因国有企业人员过剩而面临大规模裁员威胁的城镇职工建立一个社会安全网，而养老金条例正是这一目标的重要组成部分。养老金改革将退休福利的资金成本从国家财政转移到雇主和工人身上，要求他们缴纳工资税，为城镇职工现在和将来的退休福利提供资金。

城市政府还可以计算出适当的工资税税率（即“养老保险费”），向企业收取费用，并根据当地退休人员的数量和市场条件来投资和管理养老金基金。养老金保险改革十多年后，中国约有4000万退休人员成为高度分散、资金不足的地方养老金基金的受害者。城市政府管理着约2000处养老金基金。在这些地方养老金基金中，几乎没有一个能够取得足够的工资税收入来满足退休人员的福利支出。

更不用说现在为强制退休帐户缴费的职工未来的福利支付所累积的负债了。20 世纪 90 年代，中央政府多次出台规定，推动解决这一问题，其中一个办法就是将养老金保险基金并入中国 31 个省政府中，这样就可以通过更广泛的缴费基数为省内退休人员的福利提供资金。然而，城市政府一直顽固地抵制中央政府将养老金管理权上移至省级政府的努力和省级政府的措施。

这篇文章试图解释城市政府如何努力保住这项原本艰巨任务，即确保按照足额地向当地退休人员发放养老金。近年来，领取养老金的大量退休人员上街头，表达他们对国家的不满，因为国家曾保证他们终生就业并领取养老金。(Hurst and O’Brien, 2002) 下文的讨论在很大程度上基于 2001 年春和 2002 年夏在北京、上海和两个省市进行的调研中，对省市官员、企业管理者、政策分析师和其他人的访谈。我的分析更广泛地指出在对养老金改革比较讨论时，需要研究注入开创性的养老金改革之后会发生什么，特别是在那些管理复杂改革措施能力有限的国家。

迄今为止，对发展中国家和转型经济体养老金改革的比较研究一般都是对养老金改革法案的时间和内容进行解释，询问为什么有些国家进行养老金私有化，而另一些国家则进行更渐进的改革，国家在养老金的融资和管理方面保留一定的作用 (Brooks, 2002; Madrid, 2002a, 2002b; Müller, 1999; Nelson, 2001; Orentstein, 2000)。然而，很少有研究询问新的养老金法律或法规通过后的情况。对于先进的福利国家来说，国家实施新的或修改后的养老金安排的能力并不存在真正的问题，因此关注政策制定和政策结果可能是合理的。然而，对于发展中国家和转型期国家来说，国家的行政能力往往受到严重制约，如果国家机构和社会力量之间不进行大量的讨价还价，就绝对无法保证改革能够得以实现。决策者精心设计的制度可能会因为各种利益和行为者试图维护、抵制或修改新的养老金政策而显得不堪重负。

Moisés Arce (2001) 以秘鲁的养老金制度为例，说明了这种养老金改革后政策。在 20 世纪 90 年代，由于新近获得权力的基金管理公司推动并最终获得了有利的立法来促进其利益，该制度经历了重要的立法调整。因此，养老金改革产生了新的利益相关者，他们可以极大地改写最初养老金立法的内容。

养老金改革为比较研究提供了一个大有可为的研究领域，它的政策轨迹高度政治化，因此可能是渐进式的。养老金改革属于“第二代”改革，与发起结构性改革计划的金融或贸易自由化相比，这些改革在政治上更难以实现。正如 John Myles 和 Paul Pierson (2001) 所言，养老金改革是“研究路径依赖”变革中的一个经典案例，在这一过程中，过去所做的选择会系统性地限制未来的改革。

对于许多发展中经济体和转型经济体而言，乍一看，证据表明养老金改革并非路径依赖，而是有时会彻底地改变并偏离现状。许多拉丁美洲和东欧国家已采取措施取消国家资助的养老金项目。然而，文献中关注法案结果而忽视政策在养老金管理中的倾向并未充分考虑改革的遗留问题，包括政策安排、监管结构和社会力量，这些问题可能会削弱甚至逆转最激进的养老金改革。

对于研究中国政治的学者来说，养老金改革暴露了中央和地方政府之间的利益纷争并不奇怪。虽然学者们对 20 世纪 80 年代经济改革以来地方政府所享有的相对自主程度存在争议，但毫无疑问，在实行地方工业发展项目、财政征收和管理社会福利问题，新财政安排赋予了地方政府较计划经济时期更大的责任(Shue, 1988；Oi, 1992，1995；Shirk, 1993；Whiting, 2001)。

Kenneth Lieberthal 等人指出，向地方下放权力如何在许多政策领域造成了管理权限的重叠。由于地方政府通常为中央政府各部委的运作提供资金，所以政策的实施反映了地方政府为各机构提供预算、人员和其他资源的决定。因此，如果执行政策不符合地方官员利益，中央政府就会发现执行起来非常困难。

关于中央政府监督和控制地方官员行为的能力，中国学者得出了不同的结论。虽然没有人否认中央政策会在地方受到破坏，但学者们对中央政府监督地方官员的制裁能力却有不同的评价。例如，O’Brien 和 Li (1999) 认为，改革使地方农村官员拥有了更大程度的自主权，可以不受上层中央决策者和下层社会力量的影响，从而导致了「选择性执行」，即农村官员扭曲或忽视正流行的政策，而执行当下非流行的政策。而 Edin (2003) 则认为，中央对地方官员的评估、提拔和惩罚能力使得中国政府在执行「优先政策」，即中央政府认为「具有战略重要性」的政策时「非常有效」。

困难在于先验地确定什么是「优先政策」。韦德曼 (Wedeman, 2001) 提供了一种结构性解释，指出在中国从中央到省、县、乡、村的五级政府委托代理关系下，政策不遵守现象会「自然而然」地发生。

从各方面来看，20 世纪 90 年代末的养老金改革都是北京决策者的「优先政策」，它们将其纳入国企改制成功的关键。然而，养老金改革也导致了数次养老金危机，从而给对社会动荡高度敏感的政府带来了严重问题。可以毫不夸张地说，中国养老金改革与更先进的福利国家一样，为现任政府构成了致命的「第三轨」。

正如下文对养老金改革的讨论所显示的，中国养老金改革的结果由于政策实施的复杂性，我们无法一概而论地将其归结为成功或失败，从而得出对国家能力的结论。中央发起的养老金政策改革既为城市政府提供了增加收入的可能，也为城市官员带来了行政负担，而这些都符合中央减少对退休人员义务的利益。从一个角度来看，可以说中央已经实现了养老金改革的总体目标：中央政府很大程度上成功地将养老金管理权从国有企业转移到了城市政府，而国有企业曾经是对其退休人员提供养老福利的唯一出资方。另一方面，中国养老金管理的分散结构与中央一再明确要求地方在省级层面整合养老基金的宣言背道而驰。从中央的角度来看，这种喜忧参半的结果表明，在实现养老金改革政策目标的总体成功的同时，必须权衡养老金管理方面的严重缺陷。

下一节描述了中国养老金改革的轨迹，旨在解释为什么城市政府试图保留对养老金管理的控制权。接下来的章节将通过研究中国中央和地方各级政府之间存在的信息和财政差异、社会力量对养老金改革的影响，以及城市政府在试图为其养老基金融资时为应对官僚结构性限制而采取的行动，来解释这一现象。

中国的养老金政策改革

与许多发展中国家和转型经济体的同行一样，中国养老金改革的主导者遵循了世界银行研究报告中提出的一泛趋势，这些研究报告呼吁发展中国家和转型国家以公共帐户和个人帐户相结合的方式取代现有的“现收现付”(PAYG) 筹资措施，通过减少社会支出和增加工资扣除来筹集资金 (世界银行，1994，1997)。尽管中国的养老金改革措施总体上符合世界银行的政策方针，但中国发起改革的基线在一个关键方面与其他转型经济体有所不同。在养老金改革之前，中国的养老金结构根植于国有企业。这些国有企业实际上是“微型福利国家”，其中的员工享有一系列基本福利，包括住房、教育资源和医疗保健。这些福利，包括养老金收入，在退休后仍可继续享受。因此，从非常直接和个人的意义上讲，退休人员依靠其原企业获得退休收入、医疗保健和他们在工作期间享受的其他福利。

到 20 世纪 90 年代初，约有 10 万家国有企业、1 亿名员工以及迅速增长的退休人员管理养老金和医疗费用。领取养老金的人数从 1985 年的 1,640 万增至 2000 年的 3,880 万 (人力和社会保障部，2001)。中国国有企业和城镇集体企业的全日制职工从 20 世纪 50 年代初开始享受基本医疗、工伤、生育、退休和意外死亡保险待遇。1951 年的《劳动保险条例》规定了年满 60 周岁、参加工作年限累计满 25 年的男性的养老金水平。女性年满 50 周岁、参加工作至少满 20 年（包括在现任岗位上工作满 5 年）即可领取养老金。这些退休年龄一直沿用至今，但在 20 世纪 50 年代，中央政府颁布了若干规定，对于公立工作人员、从事某些危险职业的工人以及其他情况的退休年龄进行了调整。20 世纪 50 年代和 70 年代的后继法规将领取资格扩大到了集体企业工人，尽管那时只有城镇居民才能享受养老金福利。收入替代率——退休人员根据过去的收入可领取多少养老金——通常为退休人员最后一年基本工资水平（不包括奖金和补贴）的 80% 或以上。

在计划经济时期直至 20 世纪 80 年代，养老金由企业缴纳工资的 3% 作为企业养老基金。该基金由企业内部持有（通常由企业工会管理），退休人员从基金的累计储蓄金中领取退休金。然而，由于在改革前的经济中，工资和利润基本上是由国家固定的，因此国家承担为养老金提供资金的最终责任。

随着 20 世纪 80 年代工业部门的改革，允许企业保留更多利润，但也要求企业从经营预算中为本企业的退休人员提供支助。从概念上，工业改革保留了“现收现付”的融资方式，但现在是由企业预算而不是国库支付。随着退休人员从 1980 年的 820 万增加到 20 世纪 90 年代末的 2,000 多万（劳动和社会保障部，2000），与此同时，国有企业面临着更激烈的竞争和利润的减少，政府推出了统筹措施，以分散供养退休人员的负担。统筹办法将养老金的征收和发放分离到一个工厂集体，原则上减轻了退休人员远多于其他企业的老厂、大厂的负担。中国部分城市从 20 世纪 90 年代中期开始试行养老金统筹。然而，退休人员的福利却保持不变。

中国政府采纳了世界银行极具影响力的政策建议中的基本原则，即采取“三支柱”融资措施，逐步淘汰并最终取代现收现付 制度（世界银行，1994）。根据 1991 年和 1995 年的规定，中国政府启动了这一模式的改进版，将地方统筹基金和个人退休帐户结合在一起。要求雇主和雇员按基础工资的一定比例向基金缴费，用于支付未来的养老金支出。这些工资扣款将用于在现有福利水平上为当前退休人员提供支持的强制性“公共支柱”，以及由个人帐户组成的强制性“私人支柱”。

后者表达了一项基础性的政策变革，即过去的全民退休福利（“固定福利”）将被根据工人在个人帐户中为自己储蓄的金额（“固定缴款”）计算的福利所取代。那些在新规定之前退休的人和即将退休的人显然没有机会在个人帐户中累积退休储蓄；他们的养老金收入将完全来自公共支柱。第三支柱包括自愿养老保险，由那些希望在满足前两个支柱的监管要求后补充养老金的公司提供。

然而，建立三支柱模式的法规在管理问题上非常模糊。问题之一是如何在经济条件和退休人员规模差异巨大的行政单位（省、地、县、市）之间建立统筹帐户。建立统筹帐户的目的是在更广泛的参保群体中分散风险成本，但有些统筹帐户的条件明显优于其他帐户。如东北部和西南部，那里的省份大量集中了40 年代至 60 年代建立的国有企业，退休人员也高度集中。此外，改革前养老金政策的两大关键要素仍未改变：退休年龄和收入替代率（即以最后一年收入挂钩的福利）。中国的养老金改革规定维持了这两点不变，但允许城市政府根据当地的退休人口和平均收入水平，计算企业和职工向社保机构上缴工资的比例。（至少要求每位退休人员按当地月平均收入领取 10 年的退休后津贴。）

这些计算得出的工资征收额高得惊人。虽然法规规定养老金费用不得超过工资总额的 20%，但在许多城市，这一比例超过了 30%。在这些计算中，还包括工人工资扣款和雇主为私人支柱中的个人退休帐户缴纳的费用。如果再加上其他形式的社会保险（医疗、失业、工伤和生育），某些地区的社会保险工资费税率超过了 50%。

即便企业能够负担得起这些税收（大多数企业都负担不起），征收所有这些工资税所需的权力和强制能力也远远超出了许多城市政府的能力。征收养老保险费的任务变得加倍困难，因为从技术上讲，这些税款是向机构缴纳的“社会保险费”，而不是由通常有更大权力调查和监督企业帐户的税务局征收的正式税款。

即使社保机构拥有足够的信息和权力来征收工资税，中国的行政结构也会造成集体行动问题，从而增加社保机构和监管社保机构的城市政府推卸责任的可能性。这种行政结构如图 1 所示，图中还展示了一些企业的养老基金是如何由某一级政府集中管理的。在这一结构中可以，任何一个市县都可以选择放松工资税的征收工作，希望（或期待）另一个市或省，或最终由中央政府来填补养老金征收和发放之间的缺口。

市政府可能会要求省政府批援足够的资金，以便城市能够履行向当地退休人员发放养老金的义务。对更高一级的政府而言，省级政府可以依靠中央政府划拨资金，这些资金可以划拨给城市的养老金池，也可以划拨给省级政府负责的退休人员。中国中央政府在整个 20 世纪 90 年代都在努力将养老金池和管理权整合到省级，以部分解决地方政府因以为他们能得到更高一级政府的救助，而放松工资税征收工作的推诿问题。

在 1991 年的条例中，国务院敦促各市放弃其养老金池，并将其移交给省级政府管理。这些条例部分规定：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，现行的市、县级统筹要逐步向省级统筹转移。”

1995 年和 1997 年确立公私混合养老金筹资机制的条例也包含了敦促各省整合养老金统筹和管理职能的条款，要求各市将这些职能移交给省级政府。但迄今为止，只有四个省级政府运营自己的养老金池，其中三个实际上是上海、北京和天津这三个省级直辖市。其他 28 个省级单位仅仅依法建立了被称为“再分配基金”的机构。根据这一安排，省级政府基本上是与各城市，就某一城市向省级政府转移养老金的名义金额或比例进行讨价还价。总的来说。这种再分配基金的作用是在省内各城市之间重新分配养老金的征收和福利，但并不像中央所希望的那样，在省级政府内部正式集中养老金基金 (Yang, 2001)。在 2001 年建立全国社会保障基金 (NSSF) 时，中央政府试图建立自己的财政基础来分配养老金福利，但迄今为止，与透过国家预算来提供资金相比，中央政府宁愿选择通过出售国有资产来填补这笔资金。

筹资困境

通过考虑任何国家在私人地方或部门养老基金的分散基础上建立国家养老基金时所面临的困境，可以理解面对中央政府“省级化”(即在省一级整合养老基金) 的努力时，以地方为基础的养老金管理和集资的持久性来理解。

在最基本的层面上，由于养老金改革是一个通过雇主和工人的“缴费”来为养老收入提供资金的问题，雇主和工人都可能找到充分的理由少报基础数据，如工资总额、雇员人数、工作时间和工资率。那些掌握这些信息的人，包括雇员个人和企业管理者，可能会试图向负责征收工资税以为养老金提供资金的当局隐瞒或歪曲这些信息。此外，雇员也可能为有用的收益考虑，举报雇主造假数据。无论哪种情况，企业内部人员掌握的信息都远多于国家工作人员，而他们的工作任务就是收取部分分配的工资，为各种养老金计划提供资金。（即使在养老金计划私有化的情况下，企业内部人员也可以很容易地向为个人退休帐户收取工资扣款的金融机构隐瞒信息。）

这种信息不对称和虚报养老金项目重要数据动机在国家内部也同样存在。在养老金改革的初始阶段，当前的养老金义务远远超过当前的养老金征收额时，政府必须介入填补缺口——通常是从已经十分紧张的国家预算中进行财政转移支付。如果向工资税征收和养老金分配之间缺口提供资金持续下去，中央政府就很可能面临工资征收者推迟和少报的严重问题。因为这些征税机构分散在不同的辖区，地方机构可能会少报或干脆逃避工资税征收职责，以为其他辖区能征收足够的工资税来支付全系统的养老金。因此，我们预计中央政府当局会试图为地方机构征收工资税制定激励措施。然而，与公共收入不同的是，为养老基金提供资金的工资税是专门发放给了目前和未来的退休人员，这削弱了中央政府试图设计收入分享计划的能力，在这样的计划中，地方机构可能会保留部分税收。

当征收工资税的机构与分配养老金福利的机构不是同一个机构时，还可能出现信息不对称。一组公司征收的工资税可能会沿着政府机构的纵向层次向上移动到某一级别，然后资金移交给另一管理汇总了的养老基金的机构。这个基金管理机构可能会向负责退休人员发放养老金的另一个机构发放养老金。这些机构中的每一个——“征收者”、“管理者”和“发放者”——都有可能选择误报其机构的资金数额。由于这些机构最直接地决定了资金的收缴、投资以及最终作为未来养老福利储备的金额，所以这些机构的行为在很大程度上影响养老金改革计划的成败。

在所有这些省级和机构中，隐瞒重要数据并最终隐瞒资金可能会对养老金改革的实施造成障碍，因此，官僚机构的结构——其纵向和横向关系、地方层级的能力以及国家层级整合和协调能力——将是决定雄心勃勃的养老金改革计划能否成功实施的关键。

因此，为养老金改革提供资金的需求所带来的两难处境可以表述如下：中央政府为试图减少高额养老金支出所带来的预算压力，通过强制雇主和工人参与强制性养老计划，将成本转嫁给他们。然而，通过这种改革，中央政府可能被迫投入更多的资源来征收必要的收入，以资助新的强制性养老金计划。为了解决这一难题，中央政府可能将大力授予掌握更多当地信息的代理人。这样一来，中央政府就面临着如何有效管理委托代理问题，即如何确保代理人的行为符合中央政府的利益。中央政府官员必须建立某种制度来监督、评估和制裁地方政府代理人的行为。

就中国而言，中央政府显然面临着严重的资金困境。中国养老金改革所带来的资金问题可间接由表1说明。

更确切地说，是劳动和社会保障部 (MOLSS) 养老金收缴和发放的官方统计信息，间接地说明这一点。该表显示，1997 年至 2001 年期间，从企业和雇员那里征收的工资税超过了养老金的发放，足以形成名义盈馀。2001 年的累计盈馀达到 1050 亿元人民币 (按 2002 年计算约为 27 亿美元)。虽然每年的养老金支出似乎从 1998 年的 1460 亿元增加到 2001 年的 2490 亿元，但这一增长是通过表1列出的两个渠道筹措的。

首先，“收入”一栏包括了从个人退休帐户中划转的资金。一位 2002 年接受访谈的信息提供者 (22 号) 估计，自 1991 年以来，职工每年向个人帐户缴费约 500 亿元。然而，地方政府却动用了这些个人帐户来支付当期退休人员的养老金。实际上，有 1 亿多职工缴纳的个人帐户资金迄今已一无所有。目前，“空帐”问题是中国养老金隐性债务的根源，据不同估计，隐性债务在 2 万亿至 7 万亿元之间。

未来养老金负债的这一庞大数字（占 GDP 的 25% 至 85%）部分是由于中国相对较早的退休年龄和达到最终年收入 70% 至 85% 的较高养老金水平，但也是由于城市政府征收和管理自己的养老金基金的结构不均衡造成的。城市政府不愿意将沉重的为当地退休人员提供福利的任务移交出去，因为工资税的征收为财政挂钩的城市政府提供了额外的收入来源（受访者 11，86）。将养老基金“省级化”的努力遇到了顽固的拒绝，尤其是在那些工资税基数大、需要供养的退休人员相对较少的城市。

在某一省份内，退休人员较少的繁荣城市的养老金池积累了盈余，而经济停滞的城市则发现自己的养老金远远不够向大量退休人员发放（受访者 11，86）。广东省是过去二十年来中国经济发展最快的省份之一，深圳和广州就是其中的一对。深圳在 1998 年有 23,400 名退休人员，而广州在 1999 年有 360,000 名退休人员（MOLSS，2000: 318；Jiang and Lee, 1999: 15）。在退休人员最多（2000 年为 290 万人），倒闭国有企业最集中的辽宁省，相对繁荣的大连市有 33.5 万名退休人员，据报导 2000 年收缴了 19.6 亿元的养老金。据估计，这笔钱没有一分钱上交省政府，因为大连市还报告说，它为退休人员支出了 20.4 亿元的养老金（劳动和社会保障部，2001 年：331）。同样，作为山东省的经济增长中心，青岛市在 2000 年征收了 19.1 亿元的养老金，并发放了19.3亿元给退休人员。（劳动和社会保障部，2001 年：379-380）。我们可以质疑这些官方数据的准确性，因为这些数据是由城市政府向劳动和社会保障部提交的报告。但至少它们强调了一个重要问题：相对繁荣的城市有强烈的动机来报告所收取的养老金费用和发放给退休人员的养老金之间的大致平衡。实际上，城市政府试图避免将其养老盈余上交省级政府，因为省级政府会将盈余重新分配给其他城市。

除了这些有限的社会保障部数据外，我们无法从公开来源找到各城市收取的养老金缴费金额。这些数据虽不是国家机密，但受到严密保护。如果一个城市通过行政渠道报告其征收的养老金工资税超过了预期，那么省政府很可能会试图将这部分盈余重新分配给其他城市。另一方面，如果一个城市上报的征收额远远低于计划指标，则该市区可能会因为没有履行维持社会稳定的重要职能而受到批评（受访者 21、49、81）。省级政府，更直接地说，是共产党的省级委员，对市长行使任命权。然而，即便是在决定城市官员职业前景的严格干部考核制度下（Landry, 2001），后者也拥有明显的信息资源，可以用来挑战省级政府对地方养老基金整合的要求。尽管如此，信息不对称的存在并不能完全解释为什么城市政府不愿意移交养老金管理权，因为移交养老金管理权也是一项成本高昂、充满政治风险的工作，尤其是在退休人员不能按时足额领取养老金时。此外，如果省级政府对城市官员的职业前景有决定性影响，为什么不能直接命令他们遵守国务院的规定呢？

要进一步理解为什么省级政府不愿意授权关于养老金的“省级化”问题，1998 年中央政府将大型国有企业养老基金转由省级管理的工作有很大教益。许多全国范围内开展业务的大型国有企业，如银行、保险、石油、矿业和铁路企业，在 20 世纪 90 年代初根据国务院的规定获准组建自己的养老基金和其他社会保险基金。到 20 世纪 90 年代末，全国已有 11 个这样的养老保障基金。截至 1997 年 12 月，这些部门的企业雇用了 1,390 万名工人，并为 420 万名退休人员管理养老基金（劳动和社会保障部，2000 年：169），约占1997 年末全国3,350 万退休人员的八分之一，占国有企业退休人员总数的近六分之（社保和劳动和社会保障部，1998 年：479）。这些企业的养老基金在 1997 年收取了 356 亿元的缴费，并将这些缴费向退休人员发放了 306 亿元。换句话说，1997 年，管理大型国有企业的中央政府机构坐拥全国养老金工资税总额的 26% 以上。

以部门为基础的基金的中央政府管理者倾向于为员工安排相对优厚的养老金福利，而其企业的缴费率却低得多。例如，在四川省，退休人员的平均养老金为每月 400 元，而该省 11 家国有企业的退休人员则有资格领取令人羡慕的每月 800 元的福利水平（受访者 49）。在上海，曾在参加了行业统筹的企业工作的退休人员有权领取的养老金收入，比当地平均养老金高出 30% 到 100% 不等（视行业而定）（Jiang and Lee, 1999）。此外，参加行业养老基金的国有企业只需将工资的 4% 至 5% 作为养老金费用上缴，而所有其他企业则必须按照地方政府 20% 或更高的比例。

1998 年，中央政府试图缩小退休人员福利方面的这些差距，并通过将以部门为基础的养老基金移交给省级政府管理，更广泛地统一养老金政策。在该年9月1日，这些基金可说是正式合并了。但在此过程中，这些企业的官员几乎把中国的养老金制度破坏。部门养老金的管理者们知道他们将失去累积的养老金，于是他们利用了养老金转移到省级政府的机会：官员们眼看着这么多钱将从自己的控制中转移出去，他们便在最后一刻大量花掉资金，增加了退休人员的福利，并将数十万新的退休人员纳入了省级政府的社会福利名册（赵和徐，2000：7）。在 1998 年前 8 个月，也就是 9 月 1 日部门资金池移交之前，出现了“退休潮”，近 80 万资格可疑（就年龄而言）的退休人员被纳入养老金登记册。据估计，其中 55% 是 40 多岁甚至 30 多岁的提前退休人员。财政状况令人担忧：在以部门为基础的养老基金储备的 147 亿元中，只有 40 亿元进入了为此而设立的省级帐户（Jiang and Lee，1999：11）。

负责推动中国养老金改革的中央政府官员——包括时任国务院总理的朱镕基——在很多人看来，他曾强行干预，将部门养老金转移到省级政府控制之下——从他们试图仓促合并中国分散的养老金控制权的过程中吸取了一个代价高昂的教训：那些被要求移交养老金控制权的人（在这种情况下，即中央政府的企业）很可能在将钱移交给另一个机构之前“消耗”掉这些钱。推而广之，如果城市政府在“省级化”方面压力过大，它们也很可能会大肆挥霍，以摆脱即将从它们手中夺走的资金。这个问题根结底是养老基金中的钱“归谁所有”的问题。这些基金的潜在索取者范围很广：国家规定获得一定收入的现有退休人员，被雇主扣除部分工资存入个人帐户和地方养老金池的在职工人，以及将地方养老基金中的钱视为来之不易的收入来源的城市政府——尽管理论上这些钱是专门用于当地退休人员的。

然而，在谁对养老基金有合法要求方面的这些模糊性，并不能完全解释为什么地方政府首先更愿意向本地企业征收工资税。虽然城市政府可能会抵制上级机构将其在一定时间内所征收的工资税移出的努力，但从长远来看，城市政府可能会乐意将管理和统筹工作移交给省级政府。然而，记录显示，城市政府一直在小心翼翼地保护其管理养老金的权力。

退休人员及其对政策实施的影响

关于改革的政治经济学的许多现有文献表明，政策改革的程度与改革前制度状况的受益者的资源反比（Haggard 和 Kaufman，1995 年）。换句话说，如果改革的反对者拥有足够的资源和组织能力，那么政策改革即使不是永远停滞不前，也会是渐进式的。尽管发展中国家和转型国家的养老金制度通常只复盖一小部分老年人口，当前制度的受益者往往是政治上重要的、组织良好的群体，他们可能反对或拖延有争议的改革。除了那些与现有养老计划有直接金钱利益关系的群体外，其他群体也可以通过改变养老金政策，包括政策的内容与实施，来获取经济利益。国内外的金融利益集团都能从改革中获益，因为改革提供了管理养老基金这一庞大资金池的机会。政党、工会、商业协会也可能动员起来，追求有利于其成员或其利益的养老金改革成果。

养老金改革的比较研究表明，养老金政策改革的幅度与某些政治制度变量之间存在反比关系。例如，能够对改革行“否决权”的机构，如立法机构、行政机构和法院的数量越多，养老金私有化和其他极端形式的政策变革可能就越少 (Bonoli, 2000; Orenstein, 2000)。

养老金改革在政治上对现任政权或联盟造成困难的另一原因在于社会契约——国家与特定社会群体之间的默契——镶嵌在现有的养老金项目中。养老金改革代表着国家改变其社会契约的努力，它威胁着社会群体，而这些群体往往是现任政权合法性的主要来源 (Myles and Pierson, 2001: 306)。因此，退休人员拥有的不仅是选票权利，他们的同胞和国家领导可能会将退休人员视为值得尊敬的一代人，因为他们曾经为战争或独立斗争做出贡献，或者更普遍地说，他们经历过苦难与物质匮乏的岁月。

在中国，国有企业职工显然是当前制度的受益者，在一般预计下他们会反对改革。中国的养老金改革政策以及更广义上的国有部门改革，使国有企业职工失去了企业可能提供的有保障的福利，并使他们在退休收入和其他福利方面依赖于市政府。在多元化体制中，工会可以反对改革，退休人员也可以成立退休人员协会，而中国国有部门的退休人员只有有限的组织资源。尽管缺乏全国性或跨地域的网络，中国的退休人员还是对养老金政策的实施轨迹形成了制约。

自 20 世纪 90 年代初以来，“中国有争议的退休人员” (Hurst and O’Brien, 2002 年) 在数十个城市参与了抗议活动，抗议的原因包括拖欠福利金、破产企业遣散费分配不公以及其他原因。这些抗议活动凸显了改革的失败，即未能为 20 世纪 90 年代加入城市退休人员行列的数百万人提供充足的退休收入。由于中国对各种形式的组织政治活动的严格限制，退休人员不能被简单地视为一个利益群体，政府在制定和实施养老金改革时必须考虑他们的偏好。在中国，养老金领取者几乎不具备多元体制下相应群体的组织资源，他们也没有法律手段来平衡对养老金或其他行政决策的不满 (Frazier, 2004)。中国工人，包括从国企下岗的工人，也缺乏自由主义制度下劳工所拥有的组织资源。

但他们与退休人员一样，利用法律和准法律手段表达不满和伸张正义 (Lee, 1998; Thireau 和 Hua, 2003; Cai, 2002)。除了集体行动之外，领取养老金者似乎还成功地利用了社会对国家擅自违反对老年人的长期承诺的反感。

中国的退休人员是上一代的产业工人，尽管在社会主义工厂他们就业有保障、福利有保证，但与年轻一代城市居民相比，他们的工资低、物质匮乏。也许正因为如此，对退休人员的研究以及更广泛的民意数据揭示了养老金的核心地位以及对养老金改革的普遍反对。

威廉·赫斯特 (William Hurst) 和凯文·奥布莱恩 (Kevin O’Brien) （2002 年） 根据对退休人员和下岗工人的一系列访谈，认为与失业救济或医疗保险等其他形式的社会福利相比，养老金“在工人和国家眼中似乎被视为真正不可动摇的权利”（第360页）。他们认为，养老金似乎是“国家和企业对雇员多年奉献象征性认可”（第350页）。因此，与抗议失业救济金或拖欠工资相比，退休人员的抗议具有更高的合法性。

更重要的是，养老金领取者还可以依赖于这样一个事实，即社会观念倾向于国家在养老金供给中应发挥强有力的作用。在 1996 年对广州和上海城市居民的随机抽样民意调查中，Lee 和 Wong (2001) 发现 90% 至 96% 的受访者同意或非常同意“为确保社会稳定，国家有义务为广州/上海的工作人员和工人提供退休金”和“确保退休福利与最低生活水平挂钩”(85)。在回答“退休金是个人的事，应由每个人安排”时，出现了一个更能说明问题的回答，只有 45% 的广州受访者和 32% 的上海受访者同意这一说法。

Hurst 和 O’Brien (2002 年) 以及 Lee 和 Wong (2001 年) 的这些研究证实了这样观点，即养老金对大部分城市人口具有象征性和物质性的双重意义，因此，养老金改革从国家保障机制转向更加私人化的筹资结构在政治上将难以实现。

因此，退休人员有能力动员起来，提出他们对拖欠养老金的要求，这在一定程度上解释了城市政府为什么不愿意放弃处理养老金的行政任务。城市政府要想通过增加福利来安抚当地的退休人员，就必须直接动用养老基金。城市政府至少会公开地采取措施，宣称增加当地退休人员的福利。

表 2 按省列出了 1998 年至 2000 年间领取养老金的人数和人均养老金额。考虑到养老金资金的严峻负荷状况，令人奇怪的是，所报告的年人均养老金分配额 (作为养老金分配的金额除以养老金领取者的人数) 在三年里增长了 20% 以上。这是一个低通胀时期 (如果不是通货紧缩的话)，全国退休人员数量从 3,440 万增长到 3,770 万，这意味着，在其他条件不变的情况下，人均养老金很可能会下降。

这些增长背后的驱动力在于市县一级，城市政府将养老金福利与当地（上涨的）人均收入水平挂钩，而不是通货膨胀。尽管统计系统中没有这方面的信息，但 1998 年至 2000 年间，城市政府不断提高各自城市退休人员的养老金，这让中央政府官员非常恼火 (受访者 89)。虽然统计系统中没有这方面的信息，但 1998 年至 2000 年间，城市政府不断提高各自城市养老金领取者的福利，这让中央政府官员非常恼火 (89 号受访者)。

此外，Whiteford (2003) 统计的 1999 年官方数据显示，鉴于中国东北地区“铁锈地带”省份的国有企业退休人员所占比例，这些省份获得的中央政府社会保障补贴比例较高。(社会保障补贴包括用于支付养老、医疗和失业保险费用的资金)。辽宁、黑龙江和吉林从中央获得的社会保障补贴分别占全国社会保障补贴的 14.0%、11.9% 和 5.9%，而它们的国有企业退休人员占全国的比例分别为 8.6%、3.0% 和 5.2% (Whiteford, 2003: 57)。但这些数据不足以得出结论说，中央将社会保障补贴转移到了退休人员不满倾向较大的省份，尽管抗议活动在中国东北的城市尤为突出。

位于中国西南部的四川省和重庆市在 20 世纪 90 年代末也爆发了养老金抗议活动，这两个省市从中央获得的社保补贴在全国所占的份额，与其国有企业退休人员在全国所占的份额大致相当。(重庆和四川的全国社保补贴比例分别为 3.2% 和 4.6%，而国企退休人员的比例分别为 2.4% 和 4.9%)。可以肯定的是，1998-2000 年间，这些省份从中央到东北省份的转移支付使东北省份提高了养老金待遇。例如表 2，1998 年至 2000 年间，这些（东北）省份的人均养老金福利增长了 21% 至 28%。

因此，养老金领取者和抗议威胁直接影响着城市政府如何执行国家养老法律，但这种压力并不能保证城市政府能够履行其按时足额发放养老金的承诺。要了解城市政府为地方养老金提供资金的能力所受到的严重限制，有必要研究城市政府运作的官僚结构，以及它们是如何应对这些结构性限制的。

官僚结构制约因素

根据中国官僚机构许多职能部门的一般规则，省级劳动和社会保障部门的人事安排由省政府而非劳动和社会保障部决定。此外，这些劳动和社会保障部门的年度预算是由人事配置直接影响 (受访者 11, 89)。由于特定省级政府的事务优次与中央政府部委的事务优次存在很大差异，许多省级政府可能会将稀缺的行政资源用于其他行政职能，而不是用于养老金法规的执行。

据北京的官方信息提供者估计，省级劳动和社会保障部门平均拥有 100 名官员和工作人员 (信息提供者 11, 18, 49, 86)，省级的两次采访也证实了这一说法。这些人员不仅要管理养老保险，还要负责所有其他类型的社会社险，并执行广泛的劳动和就业政策。对于省级劳动和社会保障部门的各个科室来说，五名工作人员就已经算是人员编制充足了。举一个具体的例子，吉林省 (东北部省份) 劳动和社会保障厅监察科报告称，2001 年该科有五名官员负责监督和调查约 50 家省级企业 (共拥有 70 万至 80 万员工) 遵守所属劳动法的情况，而不仅仅是养老金的征收。吉林省劳动和社会保障部另一养老保险科的五名官员负责这些企业退休人员的退休审批和管理。因此，吉林省和其他省份的省级劳动和社会保障部门在被要求对省级管理的企业征收和管理养老金，及其他社会保险基金时，会发现他们的资源十分匮乏。

在市政府内部，同样官僚主义做法也极为普遍，即城市政府确定市级劳动和社会保障部门的人员和预算分配。由于企业集中在城市及其周边郊区，因此与省政府相比，地方社保局的人员更为集中。尽管如此，劳动和社会保障部门，特别是社会保障机构的任务仍然十分繁重。

从理论上讲，这些官员必须监督城市政府管辖范围内的每家公司是否履行了缴纳工资税的义务，无论其所有制或规模如何。例如，以一个大城市为例，2001 年，四川省省会成都市的社会保险局共有约 100 名工作人员，负责管理 4000 家企业 (信息提供者 42)。湖北省的一个县级劳动保险局在 1999 年报告称，该局仅有 15 名工作人员和 5,000 元的年度预算来管理该县旧工业基地的 2,000 多名退休人员 (Xu, 1999 年：8-9)。

上海的行政级别相当于一个省，但在 2002 年，其社会保险办公室仅有 40 至 50 名工作人员，全市 20 个区政府各有 20 至 30 名工作人员 (信息提供者 24)。相对于其他城市而言，这样的人员编制是相对充足的，但在拥有 800 万劳动适龄人口的上海，其复盖范围是巨大的。非国有企业，包括集体企业、私营企业和一些外商投资企业，给试图征收养老金的地方社保机构带来了一系列不同的问题。在上海，800 万劳动者 (包括农民工) 中只有 430 万参加了养老保险和其他社会保险。在上海和中国其他许多城市，这一差距主要是由于小型非国有企业仍处于当地劳动和社会保险部门控制之外。

这些企业的工人担心，如果他们向当地劳动和社会保障部门举报违反社会保险的行为，雇主就会解雇他们。在另一些情况下，员工可能不愿意被扣除工资用于向当地基金缴纳社会保险费 (Chen H., 2002: 174; 21 号受访者)。因此，无论是管理者还是员工都没有什么动力向地方养老金池缴费。此外，由于许多集体企业和私营企业规模较小，外来劳工人员的流动率较高，非国有企业很难受到当地劳动和社会保障局的监督，而且监管成本较高。

由于国有企业和城市集体企业的规模要大得多，地方社会保障机构的官员自然而然倾向于对这些企业的非缴费者采取行动，而不是追究小型非国有企业的违规行为。最后，地方官员不愿意大力征收养老金和社会保险费。因为这样做可能会侵蚀作为重要收入和就业来源的非国有企业的利润。广东和福建省内台资和港资企业较多的地区因逃避社会保险费而臭名昭着 (信息提供者 11；Chen T., 2002: 181)。

显然，负责向企业收取资金的国家官员在执行任务时面临着巨大的困难。这些机构人手不足，缺乏预算。且在中国官僚机构的结构中，这些机构的人员和预算都归地方政府管辖，而不是他们所隶属的垂直机构 (这里指的是中央劳动和社会保障部)。此外，信息不对称在很大程度上有利于雇主，尤其是那些分散、规模一般较小、难以监管的非国有部门。另一方面，在国有部门，劳动和社会保障机构可能拥有更强的信息和监管能力，但企业却长期无利可图，在许多情况下濒临破产。对于所有企业和地方政府来说，向财政部门缴税显然比缴纳养老金和其他形式的社会保险费更重要。

鉴于这些似乎无法克服的困难，再加上养老金抗议的威胁，城市政府如何征收到如此多的工资税呢？

1998 年之后，城市政府确实不愿意承担为当地退休人员提供养老金的责任。事实上，可以说，在向退休人员发放养老金方面，中国的“微观福利国家”仍然存在。尽管企业向财税缴纳工资税，但企业仍向其退休职工发放养老金。城市政府官员可以让国有企业的管理者来处理养老金发放问题，如果相关企业规模较大，市政府官员可以安排银行贷款给这些企业，以避免可能出现的不体面的养老金抗议。

市政府官员也有一定的动机把地方养老金池用于投资目的，特别是如果该市有可控数量的退休人员。因此，养老金费用从公司流向城市养老基金；当需要向退休人员发放福利时，资金又从养老基金流回公司。企业不是双向转移资金，而是“汇出差额”。也就是说，企业将从其养老金缴款中扣除当地养老基金拖欠企业退休人员的福利金额 (受访者 18)。

例如，一家企业欠当地养老基金 100 万元的养老保险费，只需汇出 60 万元。该公司将另外 40 万元支付给退休人员，作为社保机构拖欠他们的福利补偿。可想而知，企业没有向退休人员支付承诺的福利。这种做法是造成中国养老金制度长期赤字的一个主要原因，也可能是导致 20 世纪 90 年代被拖欠养老金的退休人员强烈抗议的一个原因。

1998 年，中央政府出台规定，要求各省、市、县禁止企业直接向退休人员发放养老金。企业很乐意违照执行，这基本上减轻了其发放养老金的负担。退休人员现在则只能从城镇政府养老基金中领取养老金。因此，以前只收取养老基金费用的城市政府现在面临着巨大的压力，必须有足够的现金来支付当地退休人员的养老金。新规定进一步加强了城市政府向当地企业征收和留存养老保险金的积极性。1999 年和 2000年代各种国家政策会议，包括发表了关于国有企业改革的重要言论的中共十五大四中全会，都反复强调了“两个确保”：通过社会保险机构发放失业和退休福利，以及地方官员负责按时、足额地向下岗工人和退休工人发放失业和退休福利 (新华社, 2000a, 2000b)。

市政府官员明白，如果他们不能向职工和下岗工人提供这种支持，他们的政治前途就会受到威胁 (受访者 48, 82)。

据报道，在全国范围内，从当地社会福利机构领取养老金退休人员的比例从 1999 年底的 48% 增加到 2001 年底的 98%，绝对人数从 1380 万增至 3120 万 (新华社, 2002 年)。尽管官方媒体将这些数字大肆宣传为改革迅速而成功的标志，但必须谨慎对待这些数字。不过，考虑到企业有动力将这一成本高昂的职能移交给城市政府，将养老金福利分配从国有企业转移到地方机构的成功是可信的。1999 年，中科院经济研究所对 4 个省 21 个城市的 416 家国有企业进行了调查，结果显示，平均 97% 的退休人员从地方政府领取养老金。

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当 1998 年的条例规定城市政府有责任支付养老金福利时，各城市利用了广泛的监管手段，以便让当地公司遵守，将费用汇给当地的养老基金，尽管这种遵守是有限的。根据许可证制度，企业必须透过各种检查和定期更新才能经营，这有助于城市政府收取养老金费用。中国的企业必须获得营业执照、税务证明、公共卫生证明、计划生育证明 (独生子女政策) 等。所有这些需要延长有效期的证照由不同的地方机构负责换发，劳动和社会保障部门要求这些机构的对应部门吊销或拒绝续发拖欠社保缴费人员的营业执照 (受访者 11, 17, 18)。

这种做法无疑涉及到向这些机构支付“管理费”和附带费用，因为这些机构以与许可证完全无关的理由拒绝向公司发放许可证，但许多城市官员不遗馀力地确保他们收取的养老金缴款至少可部分养活当地的退休人员 (受访者 82)。

约有一半的省级政府采取了一项有争议但经常被宣传的措施，即赋予地方税务机关向企业征收养老金和其他社会保险费的权力 (《中国财政报》，2001 年)。这一被称为“以税收代征”的程序依赖于地方税务机关对于地方各级地方社保局所拥有的更多信息和能力。地方税务机关掌握着企业内有关劳动力规模和工资总额的更准确、更可靠的信息，并能将管理层在税表上的报告与征收社会保险费而提交的报告进行核对。据称，知道这一批信息都将由税务局查核后，雇主就不太可能在社会保险表上少报雇员人数和工资总额 (信息提供者 86)。然而，由于这些社会保险基金仍由城市一级统筹，省政府发现很难从城市将资金汇入省级统筹基金。

最后，地方当局利用公共信息渠道揭露未缴纳的公司。许多地方社保局都设有“吹哨人”部门，接受职工或其他人对雇主或以其他方式逃避缴纳养老金的企业的举报。城市政府经常在中央视台播报当地企业逃缴的报道。这引起了公众对于涉嫌违规者和拖欠企业负责人的关注 (受访者 13、17、18；Liao, 2002: 162)。

在全国范围内，劳动和社会保障部于 2001 年秋季公布 20 家拖欠养老金超过 1000 万元的企业名单 (新华社, 2001 年)。2002 年初，劳动和社会保障部接着又公布了 33 家企业的名单，这些企业当时已经欠缴养老保险基金超过 1000 万元。而且这次公布具体列出了每家企业欠费数额，劳动和社会保障部还在公告中声称，名单上的企业“有能力缴费，但仍拖欠基本养老保险费” (劳动和社会保障部, 2002 年)。

结论

中国城市政府几乎公然违抗中央政府关于将养老基金上交上级管理部门的规定，并保留了对养老基金的控制权。如果不是因为城市政府尽管在养老金管理和统筹方面存在抵触情绪，但仍大体上按照中央的意愿行事，这一现象只能进一步证明中国的中央政府在地方层面缺乏执行国家政策的能力。当 20 世纪 90 年代初的法规要求将养老金管理从国有企业移交给地方政府时，人们几乎没有理由指望资金短缺的城市政府会承担起过为日益增多的地方退休人员提供养老金的责任。

虽然现在还不能断言城市政府已经充分满足了养老金领取者的需求，但城市政府通过向当地企业征收工资税来提供养老金的迫切性，以及城市政府频繁提高养老金福利的做法，都表明了政策执行过程中的细微差别，即地方政府的偏好在官僚结构和社会压力的共同作用下发生了变化。这种社会压力的具体表现是，被拖欠养老金的退休人员对公共秩序和中共政权维持公共秩序的能力构成了威胁；而抽象表现是，中国公民似乎非常重视国家发放的养老金。

然而，仅凭养老金抗议的威胁还不足以解释为什么城市政府坚持保留自己的养老池和管理权。毕竟，有些城市的退休人口并不多，但它们仍然抵制将养老基金合并到更高一级政府的努力。因此，这里必须从行政结构和改革遗留下来的体制问题来进行解释。财政权和其他行政任务的下放，包括对地方企业的监管，意味着城市政府已经发展出了提取资金的能力，这种能力可用于为原本看似负担沉重、工资税过高的养老金制度提供资金。城市养老金中不计其数的资金被用于无关用途，但城市官员也必须考虑到，养老金改革已将分配福利的责任完全放在了城市政府的肩上。

养老金改革和其他结构性改革会产生利益相关者，这些利益相关者可能会重塑改革的内容，因此中国的城市政府会有选择性地执行政策，以保留对养老基金的控制权，并获得中央政府介入以避免养老金发放危机的保证(6)。于是，一项使国家退出公共养老金融资的政策改革带来了国家重新介入养老金管理的意外结果。

因此，关于中国政府能力在地方上的上升或下降的讨论需要更进一步的研究，从而更准确地判断社会压力和官僚结构将在何时何地影响中央进行改革的努力。在许多国家，地方行政单位被赋予了实施全国性结构改革的责任 (Snyder, 2001; Wibbels, 2001; Jenkins, 1999)。因此，国家能力和中央实现其目标的能力，将受到地方政府所拥有的不同资源和激励机制，以及它们与地方社会力量之间的互动关系的重大影响。

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